AUTORITA’ AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI E

CODICI DI COMPORTAMENTO

 

Rossana Brandolin

 

 

1. Introduzione

 

1.1 Le Autorità amministrative indipendenti

 

Le Autorità amministrative indipendenti possono essere definite come enti od organi pubblici dotati di sostanziale indipendenza dal Governo, caratterizzati da autonomia organizzativa, finanziaria e contabile, dalla mancanza di controlli e di soggezione al potere di direttiva dell’esecutivo ed aventi la funzione di vigilare sul corretto funzionamento e sul rispetto delle regole della concorrenza in campi socialmente rilevanti, come quello delle comunicazioni, delle assicurazioni, del sistema creditizio e finanziario, dei servizi di pubblica utilità.

Posta questa definizione di carattere generale, occorre peraltro tener presente che appare molto problematico considerare le Autorità amministrative indipendenti come una figura unitaria[1].

Per giustificarne la creazione si sono volta a volta invocati il rilievo e la complessità di alcune discipline, l’insufficienza degli schemi organizzativi dell’amministrazione tradizionale e, soprattutto, la necessità di creare un organismo capace di assumere una posizione di terzietà rispetto agli interessi coinvolti[2].

Come detto, tali soggetti si caratterizzano, infatti, per la ragione che la loro collocazione istituzionale e la peculiare struttura organizzativa li rende sufficientemente autonomi ed imparziali.

E ciò consente loro di vigilare e regolare alcuni settori della vita sociale nei quali si confrontano diritti ugualmente bisognosi di tutela.

Le Autorità amministrative indipendenti, in tutti gli ordinamenti in cui sono presenti con le stesse caratteristiche di quelle operanti in Italia, trovano giustificazione nella natura degli interessi loro affidati, che corrispondono ai bisogni primari della collettività, meritevoli di particolari forme di protezione.

La natura degli interessi tutelati costituisce quindi la fonte di legittimazione di tali Autorità e la ragione che ne giustifica la sottrazione alla tradizionale conformazione della pubblica amministrazione.

Pertanto, volendo riconoscere alle Autorità indipendenti carattere di Autorità amministrative, la loro presenza non costituisce una incrinatura dell’ordine costituzionale, atteso che dalla stessa Carta costituzionale è possibile desumere l’esistenza di valori e di diritti (come la tutela del risparmio, la libertà di iniziativa economica, il diritto all’informazione, la tutela della dignità della persona umana e della privacy) che ricevono una tutela incondizionata, e che sono perciò sottratti alla sfera di azione dell’esecutivo.

Da un esame complessivo della situazione delle Autorità amministrative indipendenti in Italia si rileva che esse traggono chiara legittimazione dall’essere preposte, con pienezza di compiti e poteri, a settori c.d. “sensibili” in quanto attinenti a diritti fondamentali della persona che assurgono a valori costituzionali.

Inoltre, come è stato rilevato da parte di molti studiosi, l’ordinamento giuridico italiano e quello comunitario, in questi ultimi anni, hanno fatto emergere, accanto ai poteri tradizionali, una funzione nuova, quella di garanzia, dando luogo, in tal modo, ai cosiddetti poteri garanti.

In altre parole, il sistema giuridico ha espresso l’esigenza di configurare, per alcuni diritti fondamentali della persona (come la libertà di manifestazione del pensiero, la libertà di iniziativa economica, lo spazio di libertà dell’individuo come diritto alla privacy) una forma rafforzata di tutela e di vigilanza, affidata ad organismi indipendenti.

Posta questa caratteristica comune, occorre peraltro ribadire che le differenze fra i vari “garanti” che costellano il panorama legislativo italiano sono molte.

Solo alcuni, infatti, hanno il compito di immediata tutela di diritti costituzionali, mentre altri si limitano ad avere poteri di regolazione e controllo di un singolo settore, specie con riguardo agli aspetti economici.

E solo alcuni hanno, di conseguenza, un sufficiente grado di indipendenza dal Governo, nonché adeguati poteri per la risoluzione dei contrasti fra i soggetti tutelati, generalmente attraverso procedure paragiurisdizionali capaci di assicurare il contraddittorio tra le parti.

 

La costituzione per legge di Autorità indipendenti nel nostro ordinamento è avvenuta in momenti e con motivazioni differenti:

1)     dapprima con l’istituzione della CONSOB (legge n. 214/1974) e dell’ISVAP (legge n. 576/1982) si rispondeva ad esigenze settoriali di controllo pubblico delle attività private in una fase di espansione e di integrazione dei mercati;

2)     nell’ottica di una armonizzazione delle normative europee nel settore dell’economia, sono stati istituiti il Garante dell’Editoria (legge n. 416/1981, poi Garante per la radiodiffusione ed editoria  con la legge n. 223/1990) e l’Autorità garante della concorrenza e del mercato (legge n. 287/1990);

3)     a partire dagli anni ’90 vi è stato un ulteriore sviluppo di tali organismi: la Commissione di garanzia sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali (legge n. 149/1990), la Commissione di Vigilanza sui fondi pensione (d.lg. n. 124/1993), l’Autorità per la vigilanza nei lavori pubblici (legge n. 109/1994, poi Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture con il d.lgs. n. 163/2006), l’Autorità per i servizi di pubblica utilità – l’Autorità garante per l’energia elettrica ed il gas (legge n. 481/1995), il Garante per la protezione dei dati personali (legge n. 675/1996), l’Autorità garante delle comunicazioni (legge n. 249/1997 cui sono state trasferite le funzioni del Garante dell’Editoria).

In relazione al ruolo così rilevante svolto dalle Autorità indipendenti, quale quello sopra descritto, trova fondamento l’attribuzione di un significativo potere normativo alle medesime, il quale ha sensibili riflessi anche sul sistema delle fonti.

Con l’esercizio dell’attività normativa regolamentare, le Autorità sono legittimate ad adottare:

a)      i regolamenti di auto-organizzazione necessari a garantire la loro indipendenza dall’esecutivo (trattasi, comunque, di regolamenti aventi perlopiù rilevanza interna, in quanto i loro organi esterni sono previsti e regolati dalle leggi istitutive a carattere generale);

b)     i regolamenti aventi rilievo esterno, che fissano le c.d. regole di settore, alla cui osservanza sono tenuti gli operatori pubblici e privati, individuali e collettivi che operano nel settore stesso.

L’ampiezza della potestà regolamentare va rapportata, poi, al tipo specifico di funzioni assegnate a ciascuna istituzione.

Il procedimento di formazione dei regolamenti ad efficacia esterna deve attenersi ad un nucleo di principi essenziali, forniti in via generale dalla legge n. 241/1990; ciò, ad esempio, per quanto concerne le modalità di informazione, di audizione, di partecipazione dei soggetti destinatari dei precetti regolamentari.

Un ulteriore aspetto è il compito – allo stato attuale previsto per l’Autorità garante della privacy, ma suscettibile di estensione ad altri settori - di promuovere la formazione di regole da parte di categorie interessate alla elaborazione di codici di deontologia e di buona condotta.

In tal caso, essa esercita una funzione promozionale rispetto ad una fonte normativa (quale l’autoregolamentazione) prescelta come competente, al fine di evitare una disciplina di tipo autoritativo in materie particolarmente delicate per un sistema democratico.

 

 

 

 

1.2 Autorità amministrative indipendenti e codici etici

 

Poste queste premesse di carattere generale sulle Autorità indipendenti, può essere ora affrontato più specificamente l’oggetto del presente contributo.

Esso consiste, essenzialmente, nello studio e nell’analisi del modo in cui le Autorità amministrative indipendenti intervengono sui codici di comportamento.

A tal proposito, significativo appare il ruolo sostanzialmente normativo svolto da un’Autorità indipendente nella partecipazione al procedimento di formazione di norme di autodisciplina da parte di categorie interessate: tale, in specie, il ruolo svolto dal Garante per la tutela dei dati personali nella sollecitazione e nella formazione dei codici di deontologia.

La legge, infatti, prevede per il Garante il compito di “promuovere nell’ambito delle categorie interessate, nell’osservanza del principio di rappresentatività, la sottoscrizione di codici di deontologia e di buona condotta per determinati settori, di verificarne la conformità alla legge ed ai regolamenti anche attraverso l’esame di osservazioni di soggetti interessati e contribuire a garantirne la diffusione ed il rispetto”.

L’intervento delle Autorità amministrative indipendenti nel settore dei codici di comportamento avviene, da un lato, su un fronte, per così dire, “esterno”, in particolare sulla base delle disposizioni contenute nel D.lgs. n. 196/2003 e consistente, essenzialmente, nel ruolo svolto dal Garante per la protezione dei dati personali nella formazione dei codici medesimi; dall’altro, su un fronte “interno”, mediante l’adozione, da parte di ciascuna Autorità indipendente, di propri codici etici.

L’espressione “codici di comportamento”, pertanto, ricomprende sia i codici deontologici (fronte “esterno”), sia i codici etici propri di ciascuna Autorità (fronte “interno”).

 

 

 

 

1.3 I Garanti quali produttori di norme giuridiche

L’intervento dei Garanti nell’ambito dei codici di comportamento può essere ricompreso nel più generale fenomeno dei poteri normativi delle Autorità indipendenti.

L’aver attribuito un significativo potere normativo ad alcune Autorità indipendenti, soprattutto alle Autorità di regolazione, può essere considerato sintomo di un più generale mutamento di rotta dell’ordinamento verso una maggiore e più qualificata attenzione agli interessi di settore.

Infatti, l’aver conferito funzioni normative ad istituzioni a connotazione tecnica non direttamente derivate (se si eccettua la nomina dei vertici, non revocabili) dalle istituzioni rappresentative e rispetto a queste “neutrali” ed indipendenti comporta un trasferimento dei compiti decisionali di tutela di interessi pubblici dal circuito politico ad Autorità in grado di aggregare “preferenze” di categorie di interessi e di adottare soluzioni di carattere tecnico giuridico.

Come vedremo, peraltro, non tutte le norme deontologiche possono essere considerate vere e proprie norme giuridiche.

In particolare, sul rango da attribuire alle norme di comportamento la dottrina appare tuttora divisa.

Alcuni autori[3] considerano le norme de quibus quale normazione secondaria speciale, il cui fondamento è sempre contenuto in una legge generale, ma che non può essere relegata al solo rango di normativa tecnica proprio perché, in realtà, alla base è sottesa una “scelta” non esclusivamente inerente, o non solamente fondata su dati tecnici.

Altri autori, invece, concludono per un’interpretazione para-primaria delle disposizioni contenute nei codici in esame, in particolare per quelle contenute nel D.lgs. n. 196/2003.

A mio parere,  stante l’allegazione dei codici deontologici al Codice privacy - decreto legislativo e, dunque, fonte primaria -, essi stessi possono essere considerati una fonte primaria, costituendo, quindi, un’importante fonte del diritto che va ad integrare la normativa vigente nelle materie da essi considerate; non altrettanto, invece, secondo me può dirsi per i codici etici, i quali, viceversa, mi appaiono più propriamente come una sorta di “normativa interna” delle singole Autorità.

Occorre altresì rilevare come le caratteristiche di tale normazione variano da Autorità ad Autorità, assumendo anche una diversa veste formale.

Il legislatore, inoltre, adotta formule vaghe, enucleando dei principi a contenuto indicativo “rapportati a fattispecie non pienamente individuate” e lasciando, spesso, ampio spazio alla normativa secondaria che si estende in ambiti non legificati.

Dalle considerazioni appena svolte emerge, dunque, come l’ingresso ed il progressivo potenziamento del fenomeno delle Autorità indipendenti nel nostro ordinamento abbia sensibili riflessi anche sul sistema delle fonti, atteso che, come detto, ad alcune di esse la legge attribuisce un significativo potere normativo.

Del resto, è interessante notare come, da una concezione di legge generale ed astratta di tradizione liberale ottocentesca e dalla legislazione a carattere provvedimentale tipica dello Stato di diritto interventista si stia delineando una tendenza all’espansione di normazioni settoriali frutto di un ordinamento policentrico e pluralista che pone al centro sia i valori della persona - come nel caso della tutela dei dati personali - sia, soprattutto in materie economiche, gli interessi delle formazioni sociali e dei cittadini anche come utenti e consumatori.

L’ipertrofia del fenomeno legislativo, di cui da tempo ci si lamenta, viene così contrastata con la tendenza dell’ordinamento alla moltiplicazione delle fonti di regolazione che, se potrebbe portare a fenomeni di sovrapposizione e di “intreccio”, è sicuramente caratterizzata da un’estrema specializzazione della normativa, frutto di una mediazione non politica ma di una mediazione di interessi organizzati e che necessita di una sicura competenza tecnica nella fase elaborativa ed interpretativa.

 

2. Il fronte “esterno”: il Codice privacy

L’intervento “esterno” delle Autorità indipendenti nell’ambito dei codici deontologici si manifesta essenzialmente nel ruolo svolto dal Garante per la protezione dei dati personali nella formazione dei codici medesimi.

Per l’analisi del profilo in esame occorre, dunque, far riferimento soprattutto alla disciplina contenuta nel Codice in materia di protezione dei dati personali, anche noto come “Codice privacy” (D.lgs. n. 196/2003), nel quale sono presenti numerose disposizioni in materia di Codici di deontologia e di buona condotta, nonché un intero titolo dedicato al Garante per la protezione dei dati personali.

L’art. 12, in particolare, prevede per il Garante il compito di “promuovere nell’ambito delle categorie interessate, nell’osservanza del principio di rappresentatività, la sottoscrizione di codici di deontologia e di buona condotta per determinati settori, di verificarne la conformità alla legge ed ai regolamenti anche attraverso l’esame di osservazioni di soggetti interessati e contribuire a garantirne la diffusione ed il rispetto”.

Si dà impulso, così, ad una produzione normativa proveniente dagli interessati, un’autodisciplina promossa e controllata da un’Autorità indipendente (il Garante per la protezione dei dati personali) e che si configura sempre come espressione di autonomia delle categorie interessate, ma alle quali è la legge ad attribuire o riconoscere potestà di carattere normativo.

La legge, quindi, opera un rinvio sulla produzione alle norme dei codici di autodisciplina per il perseguimento di finalità pubbliche, ma prestando attenzione alle esigenze delle categorie interessate.

Peraltro, alcuni autori hanno messo in evidenza come, nel prescriverne la promozione e la loro verifica di conformità alle leggi ed ai regolamenti vigenti da parte del Garante, si rischia di comprimere questa potestà normativa, venendo a configurarsi così una fonte non mera espressione di autodisciplina dei privati a rilievo pubblicistico, posta in essere da e per gli operatori del settore e, quindi, vincolante solo per gli stessi.

L’ordinamento statale, infatti, impone la tutela di diritti della persona (privacy sotto l’aspetto della riservatezza dei dati personali identificabili), lasciando agli organismi esponenziali degli interessi la predisposizione delle regole di comportamento degli operatori al fine di soddisfare tale tutela, ma sotto il controllo dell’Autorità garante.

Lo Stato, pertanto, non solo non ignora ciò che, altrimenti, potrebbe essere definito un ordinamento privato (in quanto espressione di autonomia lato sensu dei privati), ma ne prevede la necessaria istituzione ed applicazione, proprio per la tutela di interessi costituzionalmente rilevanti.

Da quanto detto, emerge, pertanto, come le norme di comportamento di cui ci si occupa possano essere considerate come una sorta di “co-regolazione”, nel senso che, in esse, interagiscono la legge (che prevede la loro adozione da parte di ciascuna Autorità), i codici deontologici (che le contengono) ed i soggetti privati (che partecipano alla loro formazione in veste di categorie interessate).

Anche da ciò deriva la problematicità di cui si è detto in ordine alla loro collocazione nell’ambito delle fonti del diritto.

 

 

 

2.1 Le procedure di adozione dei codici di deontologia

Preliminarmente, appare utile analizzare le procedure attraverso cui si giunge all’approvazione di un codice di deontologia, sulla base di quanto previsto dall’art. 12 sopra menzionato.

Il primo atto della procedura de qua è affidato proprio al Garante, il quale è chiamato a dare avvio a tale processo attraverso la “promozione” del codice.

Salvo alcuni casi in cui il legislatore ha voluto vincolare in modo particolare l’Autorità, di regola questa si trova a decidere non solo il momento in cui avviare tale procedura, ma anche - e soprattutto - l’oggetto del codice.

La discrezionalità del Garante, dunque, si esplica non solo in ordine alla scelta di dotare o non dotare un determinato settore di un codice, ma anche con riferimento alla definizione dei confini di ciascuno dei codici che, eventualmente in modo congiunto, possono regolare un dato ambito di attività.

Poiché, infatti, come vedremo, nella procedura di adozione sono coinvolti i soggetti a vario titolo interessati, è chiaro che la scelta - operata attraverso l’ampliamento o la riduzione dell’ambito di operatività - di far partecipare o escludere dall’elaborazione del codice determinate istanze, finisce per riflettersi poi sul contenuto ultimo delle disposizioni deontologiche.

Peraltro, occorre fin da subito sottolineare come la “discrezionalità” del Garante nell’ambito della formazione dei codici non sia totale, in quanto questi è tenuto pur sempre a rispettare un “contenuto minimo” dei codici stessi, il quale è predeterminato dalla legge.

Il primo comma dell’art. 12 in esame, infatti, stabilisce che la promozione dei codici di deontologia ad opera del Garante debba avvenire “nell’osservanza del principio di rappresentatività e tenendo conto dei criteri direttivi delle raccomandazioni del Consiglio d’Europa sul trattamento di dati personali”.

Finora la promozione dei codici de quibus è avvenuta attraverso provvedimenti pubblicati nella Gazzetta Ufficiale, mediante i quali il Garante, dopo aver individuato l’oggetto dei singoli codici, invitava “tutti i soggetti pubblici e privati, aventi titolo a partecipare all’adozione dei medesimi codici” a darne comunicazione al Garante stesso[4].

Tale procedura offre, naturalmente, la massima trasparenza e consente a tutti i soggetti potenzialmente interessati di manifestare la volontà di prendere parte all’elaborazione del Codice.

Peraltro, poiché non sempre i soggetti interessati vengono effettivamente a conoscenza di tale provvedimento in tempo utile per inviare la comunicazione al Garante e poiché, viceversa, alcuni soggetti non sufficientemente legittimati si candidano comunque per partecipare alle procedure di adozione, tale fase non è comunque sufficiente a definire l’insieme dei soggetti che partecipano alla redazione del codice.

 

Dopo che i soggetti hanno inviato la propria disponibilità / volontà di prendere parte alla redazione del Codice, il Garante deve verificare la loro rappresentatività nell’ambito del settore che si intende regolamentare.

È questa una fase molto delicata e difficile, soprattutto laddove non esistono organi esponenziali di una determinata categoria o questa sia di per sé difficilmente individuabile nei suoi confini.

Atteso che, come detto, non sempre la platea dei soggetti che manifestano la volontà di partecipare all’elaborazione del codice assicura la presenza dei soggetti realmente legittimati per tale attività, si ritiene che durante questa fase di valutazione rimanga in capo al Garante la possibilità di invitare nuovi soggetti, anche fra coloro che inizialmente non hanno risposto.

A tale proposito, si pone, peraltro, il problema di valutare come possa inserirsi tale fase di ulteriore invito a nuovi soggetti nell’ambito di procedimenti aperti con atti che fissavano una scadenza per la manifestazione della propria volontà. Al riguardo, si ritiene in ogni caso auspicabile che il Garante dichiari, fin dall’inizio della procedura, la volontà di lasciarsi aperta tale possibilità, indicando anche i criteri e le modalità attraverso cui intende compiere le successive fasi procedurali.

 

Una volta effettuate le predette verifiche e valutazioni, è possibile dare avvio alla discussione per l’effettiva redazione delle disposizioni deontologiche.

Anche in questo caso, soprattutto laddove i soggetti coinvolti siano numerosi ed eterogenei tra loro, diventa determinante il ruolo del Garante, che nei fatti è chiamato a dare non solamente un supporto logistico per tali attività di elaborazione, ma soprattutto ad affiancare i soggetti coinvolti al fine di evidenziare i vincoli di volta in volta posti dalla normativa sui dati personali con riferimento alla redazione delle diverse disposizioni deontologiche.

Con riferimento alla partecipazione dei diversi soggetti alla predisposizione del codice, è utile altresì ricordare che il primo comma dell’art. 12 in esame prevede che il Garante verifichi la conformità delle disposizioni di deontologia e buona condotta alle leggi ed ai regolamenti “anche attraverso l’esame di osservazioni di soggetti interessati”.

Tale ultimo riferimento - che è possibile far risalire alla direttiva n. 95/46/CE (c.d. direttiva madre) - assume particolare importanza, atteso che la previsione del formarsi di una sorta di contraddittorio tra coloro che utilizzano i dati e le persone cui le informazioni si riferiscono rappresenta una fondamentale garanzia del fatto che le disposizioni dei codici non finiscano per ledere i diritti di questi ultimi.

È infatti certamente vero che il controllo del Garante costituisce di per sé una garanzia in questa direzione, dovendo l’Autorità proprio contemperare le diverse esigenze ed i differenti diritti coinvolti, provvedendo a tutelare le libertà fondamentali implicate nel trattamento dei dati.

Tuttavia, soprattutto nella disciplina di alcuni settori, ed in particolare per trattamenti legati ad attività ad alto contenuto tecnico, è chiaro che l’assenza di un contraddittorio quale quello indicato potrebbe privare il Garante di un indispensabile supporto nella valutazione delle disposizioni, rischiando di portare a bilanciamenti non sufficientemente adeguati.

Al riguardo, però, si deve rilevare che, anche in assenza di una specifica previsione in tal senso, l’Autorità avrebbe potuto valersi comunque dei suoi poteri ordinari, i quali le consentono di raccogliere informazioni e di sentire le persone interessate, quando ciò sia necessario per lo svolgimento dei compiti affidatile.

Occorre ancora rilevare come la disposizione in commento sembri scandire con nettezza le diverse fasi della promozione del codice, del vaglio in ordine alla rappresentatività dei soggetti ammessi alla redazione, della successiva stesura delle disposizioni ed, infine, del controllo definitivo del Garante, da effettuarsi anche attraverso l’esame dei contributi degli interessati.

Peraltro, nella realtà, tutti i passaggi successivi alla prima promozione del codice finiscono in parte per sovrapporsi fra loro.

Infatti, anche per le modalità concrete con cui si arriva alla predisposizione del codice, nei fatti si instaura un dialogo fra i soggetti chiamati ad adottare in prima istanza il codice ed il Garante, il quale deve darne una valutazione finale.

Ciò in modo da giungere ad una stesura per molti versi concordata delle disposizioni e da evitare così un inutile rinvio al mittente dei testi ogniqualvolta il Garante individui elementi di non conformità rispetto alle leggi ed ai regolamenti.

Analogamente, è più produttivo che le osservazioni dei soggetti interessati siano prese in considerazione durante la fase di elaborazione del codice e non solamente dopo la presentazione di un progetto formale.

Tutto questo, naturalmente, a meno che non insorgano divergenze particolarmente accentuate fra i soggetti chiamati ad elaborare il codice o fra alcuni di essi ed il Garante, rendendo meno fluidi tali scambi di vedute.

 

Una volta giunti alla predisposizione di un testo che il Garante considera conforme alle leggi ed ai regolamenti[5], i codici sono pubblicati nella Gazzetta Ufficiale e riportati nell’Allegato A) del Codice privacy.

A tal proposito appare utile rilevare che in linea generale, salvo specifiche previsioni in senso difforme, deve ritenersi che l’entrata in vigore dei codici debba essere legata alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale e non all’inserimento nel Codice privacy[6].    

I predetti adempimenti sono finalizzati, come detto, a garantire la più larga conoscenza fra i soggetti che sono chiamati a conformarvisi.

La pubblicazione, pertanto, costituisce anche la prima delle azioni necessarie ad assicurare la diffusione delle disposizioni deontologiche, secondo quello che è un altro dei compiti affidati al Garante dall’art. 12 in esame.

Infine, l’Autorità è chiamata a “garantire il rispetto” dei codici nell’ambito dei poteri di verifica generale sul rispetto della normativa sui dati nonché di controllo specifico sui singoli titolari e trattamenti.

 

Una delle caratteristiche principali dei codici di deontologia, che per molti versi giustifica il loro utilizzo in alternativa rispetto ad altre fonti, consiste nella relativa facilità con la quale si può giungere ad un loro aggiornamento, sulla base delle modificazioni che si producono sia nell’ordinamento, sia, soprattutto, nel settore che essi sono chiamati a disciplinare.

È quindi naturale che, dopo la prima redazione di un codice si manifesti l’esigenza di modificarne in tutto o in parte i contenuti. Ciò al fine di evitare che la normativa in materia, di per sé soggetta ad una rapida obsolescenza, resti indietro rispetto alla continua evoluzione della realtà, specie quando questa si lega all’incessante sviluppo tecnologico.

Alla luce delle considerazioni appena svolte, si deve ritenere che il potere del Garante di promuovere la sottoscrizione di nuovi codici valga anche per quanto attiene alla loro revisione nel tempo.

L’Autorità, dunque, quando ritenga che le disposizioni di deontologia e di buona condotta a suo tempo approvate richiedano di essere aggiornate, può (e deve) farsi promotrice di una loro modifica.

Ciò, com’è ovvio, avverrà con le stesse procedure che si sono appena illustrate. 

 

 

 

2.2 In particolare: il ruolo del Garante nella predisposizione dei codici di deontologia

 

La “discrezionalità” – nel senso sopra precisato - ed i poteri specifici assegnati al Garante durante tutto l’iter di adozione e di successiva applicazione dei codici di deontologia risultano molto accresciuti dopo l’approvazione dell’art. 12 del D.lgs. n. 196/2003.  

Tale accresciuto potere del Garante, che si concreta anche nella già richiamata verifica della conformità delle disposizioni di deontologia alle leggi ed ai regolamenti, è giustificato soprattutto dal rilievo generale di queste fonti, la cui efficacia giuridica è stata notevolmente ampliata in virtù della medesima disposizione.

Le fonti in esame, dunque, richiedevano necessariamente la partecipazione attiva nella loro predisposizione di un organo incaricato di tutelare tutti gli interessi coinvolti, non potendosi lasciare esclusivamente alle categorie dei relativi titolari il compito di “scriversi” le disposizioni che le riguardano, eventualmente non tenendo in debito conto gli interessi contrapposti delle altre categorie di soggetti coinvolte.

In questa stessa logica deve essere letta la previsione secondo cui il Garante, nel verificare la conformità delle disposizioni deontologiche alla normativa in materia, può anche esaminare (e quindi suggerire di introdurre nei codici) le osservazioni pervenute dai diversi soggetti interessati.

Come si è detto in precedenza, nel quadro delineato dal legislatore, una volta che l’Autorità abbia deciso di promuovere un codice, è dunque chiamata, dapprima, a verificare quali soggetti abbiano titolo a partecipare alla sua elaborazione, facendo riferimento al principio di rappresentatività.

Successivamente, a fornire un contributo nella fase di redazione del codice, attraverso osservazioni relative alla conformità dei testi che si vanno elaborando, le quali tengano conto anche di quelle pervenute da parte dei soggetti interessati, oltre che degli esiti della verifica di conformità alle leggi ed ai regolamenti.

Si è detto, infatti, che la prevista pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale a cura dell’Autorità ha come necessario presupposto un’ultima verifica sul complesso delle disposizioni adottate, potendosi ragionevolmente immaginare che, nel caso in cui il Garante riscontri delle discordanze rispetto ai limiti posti dalla normativa generale, possa invitare i soggetti che hanno elaborato le disposizioni ad introdurre le modifiche ritenute necessarie, pena la mancata pubblicazione del codice e, quindi, la mancata entrata in vigore dello stesso.

Ciò anche in quanto, come detto, i codici de quibus devono pur sempre rispettare quel “contenuto minimo” predeterminato dalla legge.

Peraltro, i compiti del Garante, lungi dall’esaurirsi con l’entrata in vigore delle disposizioni deontologiche, continuano anche successivamente, attraverso un’opera volta sia a garantire la diffusione delle disposizioni (anche mediante la pubblicazione sul Bollettino o sul sito internet nonché con una sempre significativa attività di informazione e formazione), sia, soprattutto, ad assicurarne il rispetto, attraverso i poteri che l’Autorità ha a disposizione per garantire in generale il rispetto della normativa sui dati.

Si deve ritenere, inoltre, che il potere del Garante di promuovere la sottoscrizione di nuovi codici valga, come detto, anche per quanto concerne la loro revisione nel tempo.

L’Autorità, pertanto, quando ritenga che le disposizioni richiedano di essere aggiornate, potrà, nelle stesse forme, farsi portatrice di tale aggiornamento mediante la modifica delle vecchie disposizioni.

Ed infatti, una delle ragioni che giustificano e rendono essenziali questo tipo di codici per la normativa sui dati personali è proprio il fatto che essi possono essere oggetto di continuo aggiornamento, evitando così che la normativa in materia resti indietro rispetto alla continua evoluzione della realtà.

Una parziale riduzione dell’ampia discrezionalità lasciata ai soggetti chiamati a redigere i codici di deontologia potrebbe essere ravvisata nel riferimento - già presente nei codici previsti nel 2001 - alle raccomandazioni del Consiglio d’Europa.

Il riferimento a quanto elaborato dal Consiglio d’Europa ha caratterizzato fin da subito la normativa sui dati personali, essendo a tutti chiaro che in un mondo nel quale gli scambi di persone, beni e servizi portano inevitabilmente anche ad un crescente flusso di informazioni e dati personali, la disciplina di questi non può essere lasciata ad un singolo paese, ma richiede una stretta cooperazione fra gli Stati e gli organismi che, all’interno di questi, si occupano specificamente della protezione dei dati.

Anche per tali ragioni, soprattutto a partire dagli anni ’70, all’interno dei più importanti organismi internazionali è emersa la consapevolezza della necessità di predisporre un quadro normativo comune al quale gli Stati fossero vincolati, così da offrire standard uniformi di garanzie.

Occorre infine rilevare come la creazione di un’apposita Autorità indipendente non sia frutto di una decisione originale del nostro legislatore, ma trova fondamento proprio nel diritto comunitario e molte corrispondenze negli altri Stati anche extraeuropei.

Mentre la Convenzione del Consiglio d’Europa n. 108 del 1981[7], pur individuandone alcune funzioni, non fa un espresso riferimento all’istituzione di un Garante, l’Accordo di Schengen prevede la creazione di istanze indipendenti per il controllo dei dati elaborati sulla base di tale intesa.

Ma è in particolare la direttiva 24 ottobre 1995, n. 46 - la c.d. “direttiva madre”, da cui è derivata la legge n. 675/1996, a richiedere l’istituzione, nei singoli Stati membri, di una o più “Autorità di controllo” pienamente indipendenti, dotate di poteri di natura ispettiva, inibitoria, paragiurisdizionale e consultiva nel processo di elaborazione normativa secondaria[8].      

Una previsione così esplicita non è usuale per questo tipo di fonti, che, in altri casi, hanno lasciato gli Stati liberi di scegliere lo strumento istituzionale attraverso cui dare loro attuazione.

Se ciò è certamente dovuto alla tendenza del diritto comunitario ad ingerirsi in misura sempre più penetrante nell’ordinamento degli Stati membri, non si deve mancare di coglierne la novità ai fini di una corretta valutazione della figura di questa Autorità.

Da un lato, infatti, tali disposizioni portano alla definizione - anche riguardo a questi aspetti organizzativo / istituzionali - di un diritto comune europeo, che trova poi sostanza negli stretti rapporti di collaborazione fra i diversi Garanti, sia nell’applicazione della direttiva[9], sia nell’attuazione degli accordi di Schengen e della convenzione Europol.

Dall’altro, confermano che, almeno questa volta, la decisione di istituire un Garante non è il frutto della particolare propensione del nostro legislatore a creare sempre nuove Autorità amministrative indipendenti.

 

 

 

2.3 I codici deontologici come fonti normative

Venendo ora specificamente alla disciplina contenuta nel Codice privacy, in esso troviamo una serie di disposizioni che evidenziano proprio un deciso potenziamento dei codici deontologici quali fonte normativa.

Innanzitutto, l’art. 185 stabilisce che siano riportati nell’Allegato A) del Codice sia i codici di deontologia e di buona condotta previsti dall’art. 12, commi 1 e 4, sia quelli promossi, ai sensi degli artt. 25 e 31 della legge n. 675/1996, e già pubblicati nella Gazzetta Ufficiale alla data di emanazione del Codice privacy.

La previsione di allegare i predetti codici al Testo unico sulla protezione dei dati personali[10] era già contenuta nel D.lgs. n. 467/2001, che rappresenta l’antecedente più immediato del Codice privacy[11].

Peraltro, in tale caso, ci si riferiva ad alcuni codici specificamente indicati, mentre con il Codice privacy questa allegazione diviene un elemento comune a tutti i codici di deontologia.

Ciò parallelamente alla previsione secondo cui, come vedremo, il rispetto di tutte queste disposizioni di deontologia è divenuto condizione essenziale per la liceità e la correttezza del trattamento.

Dalle considerazioni appena svolte emerge, come detto, un deciso e generalizzato potenziamento di questo tipo di fonte normativa, divenuta un fondamentale strumento di completamento ed integrazione della disciplina dei dati personali, per alcuni aspetti, quasi in sostituzione delle modificazioni e interazioni prima previste dal sistema i deleghe legislative che si sono susseguite a partire dalla legge n. 676/1996.

Atteso, dunque, che i codici deontologici divengono parte dell’ordinamento dello Stato e sono utilizzati come parametro per valutare la correttezza e liceità dei trattamenti, appare certamente opportuno che gli stessi siano allegati al Codice che raccoglie la normativa in materia.

Come già rilevato, l’allegazione dei codici deontologici al Codice privacy - decreto legislativo e, dunque, fonte primaria -, la loro funzione “integrativa” della legge, nonché la previsione in base alla quale la violazione delle norme in essi contenute costituisce violazione della legge medesima sono tutti elementi che mi fanno propendere per una loro qualificazione in termini di fonti di rango primario.

Per meglio analizzare il modo in cui, progressivamente, i codici di deontologia sono diventati vere e proprie fonti normative, appare utile premettere qualche breve cenno sull’evoluzione normativa dei codici de quibus.

A valorizzare per prima il ruolo dei codici è stata la direttiva n. 46 del 1995, dalla cui attuazione è scaturita la già menzionata legge n. 675/1996.

La suddetta direttiva assegnava, infatti, agli Stati membri il compito di incoraggiare l’elaborazione di codici di condotta con l’obiettivo di “contribuire, in funzione delle specificità settoriali, alla corretta applicazione delle disposizioni nazionali di attuazione”.

Pur dalla vaghezza della formulazione, si può comprendere che a tali fonti veniva attribuito il limitato obiettivo di “contribuire” all’applicazione della normativa sulla protezione dei dati e non anche il compito integrativo / sostitutivo della normativa generale, assunto oggi dai nostri codici.

La direttiva, inoltre, nell’indicare i soggetti che avrebbero provveduto ad elaborare i codici, faceva riferimento alle associazioni professionali ed agli “altri organismi rappresentanti altre categorie”, lasciando intendere che le loro disposizioni avrebbero avuto applicazione esclusivamente all’interno delle categorie da essi rappresentate, avendo quindi una valenza limitata all’interno di esse, senza poter divenire norme dell’ordinamento generale.

In tale quadro, si spiega anche il più limitato compito riservato alle Autorità di controllo nazionali - il nostro Garante per la protezione dei dati - alle quali i progetti di codice, una volta elaborati, sarebbero dovuti essere sottoposti al solo fine di valutare la conformità alle disposizioni in materia[12].

È questo il modello di codice a cui si è ispirata la prima stesura della legge n. 675/1996 sopra citata - con significative differenze per quanto attiene al codice dei giornalisti -, dove, fra i compiti attribuiti al Garante veniva annoverato, appunto, quello di promuovere la sottoscrizione di codici di deontologia e di buona condotta per determinati settori, nell’ambito delle categorie interessate e nell’osservanza del principio di rappresentatività.

Tuttavia, già nelle disposizioni del ‘96, grazie alla loro maggiore genericità, era possibile ravvisare una maggiore portata espansiva di questo tipo di fonti: ad esempio, l’individuazione degli “organismi rappresentanti” di categorie lasciava il posto ad un più vago riferimento al principio di rappresentatività, aprendo la strada a codici riferiti a categorie prive di organi rappresentativi.

Anche i compiti del Garante risultano così accresciuti, prevedendosi uno specifico potere di impulso (rispetto al generico “incoraggiamento”, riservato peraltro agli Stati e non alle Autorità di controllo) ed un necessario potere di verifica (mentre la direttiva sembrava prevedere solo come eventuale la sottoposizione all’autorità di controllo, da parte delle categorie interessate, dei progetti di codice).

Infine, veniva già previsto uno specifico mandato a garantirne la diffusione ed il rispetto.

In questo quadro assumeva una valenza del tutto specifica il codice deontologico per i trattamenti realizzati a fini giornalistici, la cui disciplina è stata oggetto di continue rivisitazioni normative, fino al Codice privacy.

Una delle caratteristiche di maggior rilievo del codice dei giornalisti era quella di essere applicabile non solo ai giornalisti iscritti all’albo, ma anche a tutti i soggetti che realizzano trattamenti diretti alla pubblicazione occasionale di “articoli, saggi o altre manifestazioni del pensiero” (art. 25, comma 4 bis, ora trasfuso nell’art. 139).

Le disposizioni adottate dal Consiglio dell’ordine (il soggetto cui era demandata l’adozione del codice), pertanto, venivano a spiegare la propria efficacia anche al di fuori della categoria sottoposta a tale organismo, abbandonando così la valenza di disposizioni deontologiche in senso tradizionale.

Un ulteriore, importante passo in avanti si realizza, poi, con i codici relativi ai dati utilizzati per scopi storici, di ricerca scientifica e statistica (anche questi inseriti nell’Allegato A) del Codice privacy).

Il rispetto delle disposizioni in essi contenute viene, infatti, espressamente considerato “condizione essenziale per la liceità dei trattamenti”[13], con un deciso passaggio verso la natura di fonte del diritto oggettivo, nonostante la sua elaborazione sia in gran parte rimessa alle categorie interessate (fatto salvo l’intervento del Garante).

Tutto ciò viene però in qualche misura compensato dal fatto che lo stesso legislatore ha provveduto a definire a priori alcuni dei contenuti che i codici avrebbero dovuto avere, legittimando così preventivamente - e nel contempo limitando - le scelte lasciate all’autonomia privata[14].

Si arriva così ai codici previsti dal già citato D.lgs. n. 467/2001: qui le novità sono date, innanzitutto, dal gran numero e dalla rilevanza dei settori individuati, fra i quali sono ricompresi codici, quali quello relativi ai trattamenti effettuati dai fornitori di servizi di comunicazione e informazione offerti per via telematica, destinati a regolare un insieme estremamente variegato di trattamenti, in ordine ai quali, inoltre, è difficile individuare i soggetti rappresentativi degli innumerevoli titolari ed interessi coinvolti[15].

In secondo luogo, come si è visto, è in tale sede che si è disposto che tutti questi codici - al pari di quelli previsti in precedenza - sarebbero stati allegati al Codice sulla protezione dei dati, come, infatti, è avvenuto e avverrà col già richiamato Allegato A).

Infine, pur prevedendosi che anche il rispetto di tali codici sarebbe stato una condizione essenziale per la liceità dei trattamenti realizzati, non si è provveduto - se non per qualche marginalissima indicazione - a predefinire i contenuti di tali codici, lasciando quindi una maggiore discrezionalità ai soggetti coinvolti nella loro predisposizione.

Tale ultima caratteristica è stata però compensata da un’altra, che forse costituisce la più rilevante delle novità introdotte nel 2001 ed oggi generalizzate per tutti i codici di deontologia: la previsione che tali disposizioni sarebbero state redatte “tenendo conto … dei criteri direttivi delle raccomandazioni del Consiglio d’Europa” indicate nella richiamata legge n. 676/1996.

Tale riferimento, oltre ad introdurre un elemento di intersezione fra la normativa interna e quella internazionale, mostrava come, in realtà, tali codici non fossero altro che parti di delega legislativa non esercitate, le quali venivano così sostanzialmente lasciate a tale fonte.

Tutto ciò evidenziava in modo significativo lo spazio che tali fonti erano nei fatti venute a conquistare, fino ad arrivare a sostituire / integrare disposizioni di rango legislativo.

È a questo punto dell’evoluzione che si inserisce il Codice privacy, compiendo un passo ulteriore verso la valorizzazione di tali strumenti normativi.

Come detto, infatti, con la nuova normativa il rispetto di tutti i codici di deontologia - e non solo di quelli nominati - diviene condizione per la liceità e correttezza del trattamento sia da parte dei soggetti privati che di quelli pubblici[16].   

Per una serie indefinita di codici (quelli non enumerati) che avranno il valore di parametro di legittimità dei trattamenti, pertanto, non viene indicato per sommi capi il contenuto e neanche definito l’ambito di operatività o le materie regolate.

In questo, quindi, come più volte rilevato, un notevole accrescimento dei poteri del Garante, a cui viene riservato il potere di promuovere i codici e, quindi, di stabilire non solo quando avviarne la predisposizione ma anche in quali settori attivare tale fonte.

Diversamente per quanto accade per altre forme di autodisciplina di cui si possono fare esempi nell’ordinamento sportivo o nella pubblicità - veri e propri ordinamenti privati spontanei, che non sono condizionati dall’ordinamento statale se non in quegli stessi limiti in cui è tradizionalmente condizionata l’autonomia dei privati – nell’ipotesi di questi codici deontologici non solo si ha una confluenza tra le due discipline, ma si ha un’attribuzione specifica di una normazione da una legge all’autonomia privata, normazione cui si riconosce esplicita rilevanza, condizionandone però l’esistenza, le finalità e finanche l’efficacia.

Si tratta, infatti, di forme di autodisciplina di categorie attuate dai loro organismi rappresentativi, quindi espressioni di potestà normativa di privati, ma che si realizzano sotto la vigilanza di un’Autorità indipendente, la quale è tenuta a promuoverle ed a compiere un controllo di legalità delle relative norme, incidendo, quindi, anche sulla loro efficacia.

In generale, la tendenza in atto all’autodisciplina, seppure promossa e guidata dal Garante, libera il legislatore da ulteriori competenze e potenzia il ruolo delle Autonomie private, sebbene sotto una forma di controllo di un’Autorità indipendente: si tratta, in definitiva, di un’attribuzione ad esse di un compito che finisce col realizzarsi, però, anche tramite una partecipazione al procedimento di formazione delle norme dell’Autorità.

Lo Stato, peraltro, non si spoglia totalmente del potere di disciplinare i settori in esame, atteso che, come detto, il contenuto minimo dei codici di comportamento resta pur sempre fissato dalla legge (D.lgs. n. 196/2003).

Ed è per questo che, in precedenza, ho parlato di una sorta di “co-regolamentazione” a proposito dei codici di deontologia, proprio ad indicare questa interazione tra legge, Garante e privati.

Diversamente, i codici avrebbero, come detto, valenza di ordini giuridici privati e di espressione di autonomia dei privati cui l’ordinamento giuridico statale sarebbe del tutto indifferente, se non nei casi di conflitti tra norme dei due ordinamenti; al contrario, grazie alla loro esplicita previsione in una disposizione legislativa ed al relativo richiesto intervento (da parte della legge) dell’Autorità, essi assumono un riconoscimento formale da parte dell’ordinamento statale.

Il fenomeno appare non del tutto nuovo o comunque assimilabile all’attribuzione di autonomia normativa, da parte dell’ordinamento statale a gruppi professionali, che il fascismo ha provveduto successivamente ad entificare ed in base alla quale, quindi, l’ente professionale (Collegio o Ordine) è in condizioni di esaurire ogni necessità funzionale del gruppo di cui è espressione.

A Collegi ed Ordini il legislatore ha lasciato lo spazio per la elaborazione di norme deontologiche per la cui violazione ha, poi, previsto una potestà disciplinare in grado di comminare sanzioni.

Il legislatore statale si è limitato ad individuare le fattispecie  legittimanti le sanzioni disciplinari, assicurando le garanzie procedimentali ed il diritto di difesa dell’inquisito ma lasciando alle espressioni di categoria la determinazione delle norme deontologiche relative.

In conclusione, possiamo dire che si tratta di un potere “regolamentare” attribuito ad un segmento di società interessato ma, questa volta, sotto l’egida di un’Autorità indipendente, potere la cui legittimazione non è quindi di natura politica ma deriva da un insieme di neutralità e competenza tecnica (Garante) e rappresentazione degli interessi organizzati (organismi delle categorie interessate).

Questa “potestà normativa”, peraltro, non potrebbe essere riassunta o riassorbita, ad esempio, dal potere regolamentare governativo se non tramite una legge, né il suo mancato esercizio comporterebbe una sua decadenza od una sua prescrizione, rimanendo attribuita alle categorie interessate finchè una nuova disposizione legislativa non intervenisse abrogandone l’esercizio.   Peraltro, la legge n. 675 non ha individuato le categorie interessate (ad esclusione dei giornalisti per la cui autodisciplina ha previsto un regime alquanto diversificato), lasciando così al Garante la possibilità di una loro selezione in relazione alla promozione dei codici.

In conclusione, sia che vengano analizzati sotto il profilo dei soggetti che sono a vario titolo coinvolti nella loro elaborazione, sia che vengano analizzati sotto quello del loro oggetto, i codici di deontologia debbono essere considerati, a mio parere, anche alla luce delle considerazioni fin qui esposte, fonti primarie.

 

 

3. Il “fronte interno”: i codici etici delle singole Autorità amministrative indipendenti

 

Su quello che ho chiamato “fronte interno” le singole Autorità amministrative indipendenti agiscono mediante l’adozione di codici etici volti a dettare i principi guida del corretto comportamento dei componenti e dei dipendenti delle Autorità medesime.

Occorre fin da subito rilevare come delle otto Autorità amministrative indipendenti presenti nel nostro ordinamento soltanto cinque (Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, Garante per la protezione dei dati personali, Autorità garante della concorrenza e del mercato, Autorità per l’energia elettrica e il gas, Autorità per la vigilanza nei lavori pubblici - ora Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture) si sono finora dotate di un codice etico.

Come detto, tali codici etici sono essenzialmente finalizzati a definire i principi generali ai quali deve ispirarsi il comportamento del dipendente in servizio e le modalità secondo le quali deve essere resa la prestazione lavorativa.

I codici de quibus possono essere, in un certo senso, considerati una specificazione del generale codice di condotta dei pubblici dipendenti, atteso che essi hanno come destinatari, come vedremo, i componenti ed i dipendenti delle Autorità amministrative indipendenti.

Non solo.

La predetta considerazione dei codici etici delle singole Authorities quali specificazioni del più generale codice di condotta dei dipendenti pubblici si ricava altresì da quanto stabilito sia dal codice etico dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, sia da quello del Garante per la protezione dei dati personali, laddove si prevede espressamente che le disposizioni di tali codici “costituiscono specificazioni degli obblighi di diligenza, lealtà, imparzialità che qualificano il corretto comportamento dei dipendenti pubblici”.

Siffatto legame tra codici etici e codice di condotta viene in rilievo, inoltre, dalla circostanza che i primi sono tutti redatti sulla falsariga del secondo e presentano disposizioni molto simili tra loro, espressione dei medesimi principi.

Condurrò, dunque, l’esame di questo profilo tenendo come base di analisi il codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, atteso che, come detto, molto forti sono le analogie con i codici etici adottati dalle singole Authorities.

 

 

 

3.2 Il codice di condotta dei pubblici dipendenti. Analogie con i codici etici delle Autorità amministrative indipendenti

 

Il nuovo codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni è stato adottato dal Ministro per la funzione pubblica con il decreto 28 novembre 2000, in luogo di quello previgente, adottato con il D.M. 31 marzo 1994 e contestualmente abrogato.

L’emanazione del predetto codice di comportamento è avvenuta sulla base dell’art. 58 bis del D.lgs. 3 febbraio 1993 n. 29[17], il quale ha previsto che il Consiglio dei Ministri – Dipartimento della funzione pubblica adottasse “un codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, anche al fine di assicurare la qualità dei servizi che le stesse amministrazioni rendono ai cittadini”.

Al terzo comma si specifica, poi, che detto codice deve essere recepito nei contratti, in allegato.

Nel sistema privato, il codice disciplinare predisposto dal datore di lavoro è il presupposto essenziale del legittimo esercizio del potere disciplinare.

Per i datori non iscritti al sindacato e non tenuti per altra via al rispetto dello stesso, è certamente l’unica fonte di individuazione dei comportamenti vietati, legittima anche se questi non sono indicati in modo analitico e specifico.

È sufficiente, infatti, una loro indicazione per categorie generali con il collegamento ad essi di una tipologia di sanzioni da un minimo ad un massimo da rapportare alla gravità con cui, nel concreto, l’infrazione viene commessa.

Anche nelle ipotesi in cui il datore sia tenuto all’osservanza del contratto collettivo, il codice disciplinare ha una sua autonoma rilevanza sebbene il potere di determinazione delle infrazioni e delle sanzioni del datore sia vincolato al rispetto delle statuizioni in materia del contratto collettivo.

La rilevanza autonoma del codice rileva sia nel senso che nel codice possono essere specificate le infrazioni e le sanzioni già previste nel contratto, prevedendo comportamenti che assumono particolare rilevanza nell’organizzazione aziendale sia perché la funzione di pubblicità è assolta solo dall’affissione del codice, non rilevando, a tal fine, la circostanza che il datore abbia consegnato ai lavoratori copia del contratto collettivo.

Nel settore privato, quindi, il potere disciplinare, anche se normalmente contrattualizzato, è un potere autonomo del datore. Esso si esercita nell’ambito dei limiti legislativi di cui all’art. 2106 c.c. – espressione di un principio generale dell’ordinamento giuridico democratico quale quello della proporzionalità tra sanzione ed infrazione – e dell’art. 7 st. – rispondente ad esigenze generali, valide anche in un campo di “giustizia privata”, quali quelle della predeterminazione, pubblicità, contestazione e discolpa.

Nel sistema del rapporto pubblico privatizzato, invece, il potere disciplinare sembra sdoppiarsi: alla Pubblica Amministrazione rimane un potere di predisposizione dei codici di comportamento, ex art. 58 bis del decreto 29, dei quali va accertata la portata giuridica, non essendo previsto alcun obbligo e alcuna sanzione per la loro inosservanza.

Il potere disciplinare in senso proprio viene, invece, disciplinato dall’art. 59, il quale, nella sua nuova formulazione – pur coeva all’art. 58 bis – non è con esso coordinato, non facendo riferimento in alcuna sua parte al rapporto tra codice disciplinare e codice etico. L’unico collegamento tra le due disposizioni - formale, non sostanziale – è contenuto nel terzo comma dell’art. 58 bis, laddove stabilisce che il codice di comportamento venga recepito “in allegato” nei contratti collettivi.

Al comma 3 dell’art. 59 si afferma, poi, che “l’entità delle infrazioni e delle relative sanzioni possono essere definite dai contratti collettivi”.

Tale disposizione incardina una parte sostanziale della privatizzazione introdotta con il decreto 29.

Il potere disciplinare, al centro dei nuovi poteri della pubblica amministrazione, passa così dalla competenza esclusiva della legge – che nel T.U. n. 3 del 1957 agli artt. 79 ss. prevede le singole sanzioni applicabili ed i comportamenti vietati a cui si applicano – al potere di autodefinizione della pubblica amministrazione o alla contrattazione collettiva.

La materia disciplinare, tuttavia, risulta essere una materia trattata da tutti i contratti del settore pubblico, pertanto, grazie all’efficacia generalizzata del contratto collettivo in questo ambito, la possibilità di un’autonoma predisposizione da parte della p.a. di un codice disciplinare resta puramente teorica anche se formalmente ammessa dal citato comma 3.

Prima dell’introduzione dell’art. 58 bis, la regolamentazione del potere disciplinare era strutturata in due momenti: con riferimento al primo, quello della predeterminazione, il potere disciplinare era concepito, nella reale effettività, come concertato ovvero spettante alla contrattazione collettiva; nel momento successivo, invece, quello della comminazione al dipendente, assumeva rilevanza il potere autonomo della pubblica amministrazione.

Già con il decreto 546, sempre del 1993, il legislatore ripropone la funzione della pubblica amministrazione anche nella fase della predeterminazione del potere disciplinare, pur se in modo non incisivo, prevedendo la predisposizione dei codici di comportamento.

La nuova disposizione, peraltro, sembra fornita di assai scarsa incisività, soprattutto laddove non dà alcuna direttiva sostanziale all’Agenzia, la quale sarebbe solo tenuta a far recepire il codice di comportamento in allegato e non a farlo osservare o a coordinare con esso la materia delle sanzioni.

Successivamente, come noto, l’art. 58 bis in esame subisce una modifica ad opera del D.lgs. n. 80/1998, il cui art. 27 introduce la previsione in base alla quale i comitati di settore devono formulare all’ARAN indirizzi affinché il codice di comportamento venga recepito nei contratti, in allegato, ed affinché i suoi principi vengano coordinati con le previsioni contrattuali in materia di responsabilità disciplinare.

Nella sostanza, dunque, viene ripetuta la formula già adottata nel D.M. del 31 marzo 1994 che introduceva il codice di comportamento.

Si aggiunge, al comma 2 del suddetto art. 27, che il codice debba essere consegnato al dipendente al momento dell’assunzione.

Si prevede poi espressamente che entro il 31 dicembre 1998 ciascuna amministrazione pubblica debba verificare l’applicabilità di detto codice alla specifica amministrazione, anche per apportare le eventuali integrazioni e specificazioni, al fine di adottare e pubblicare un loro specifico codice di comportamento.

Viene così attuato il passaggio dal codice unico a diversi codici adattati alle specificità delle singole amministrazioni.

Altrettanto coerentemente ed opportunamente, il decreto legislativo richiamato, sempre all’art. 27, opera il necessario coordinamento tra codice di comportamento e codice disciplinare prima mancante; modificando il terzo comma dell’art. 59 del decreto 29, si stabilisce che “ferma restando la definizione dei doveri del dipendente ad opera dei codici di comportamento di cui all’art. 58 bis, la tipologia delle infrazioni e delle relative sanzioni è definita dai contratti collettivi”.

Il D.lgs. n. 80/1998, dunque, conferma lo sdoppiamento del potere disciplinare in due momenti, uno di esclusiva competenza delle pubbliche amministrazioni (che si attua nella predisposizione del codice di comportamento), l’altro concertato tra le parti sociali e che traduce quel codice nelle infrazioni e nelle sanzioni specificate nel codice disciplinare.

Con la sostituzione del verbo “essere” al verbo “potere” sparisce ogni riferimento ad una ipotetica residuale possibilità della pubblica amministrazione di predisporre autonomamente il codice disciplinare, contenuto, invece, nella vecchia formulazione del comma 3 dell’art. 59.

Entrambe le parti, pertanto, concorrono insieme a specificare sul punto le regole di amministrazione dell’organizzazione del lavoro nelle pubbliche amministrazioni.

Il nuovo codice di comportamento definisce sia i rapporti tra questo atto e le fonti che regolano il rapporto di lavoro alle dipendenze di pubbliche amministrazioni, sia i principi generali ai quali deve ispirarsi il comportamento dei dipendenti.

In questo quadro, le disposizioni previste dal codice di comportamento dei pubblici dipendenti (ma le medesime considerazioni possono essere svolte per i codici etici adottati dalle singole Autorità indipendenti, atteso che prevedono disposizioni analoghe), a parte quelle che esprimono principi generali,  possono essere ricondotte a diverse tipologie:

a) disposizioni che regolano il rapporto tra dipendente e amministrazione, tenuto conto della situazione soggettiva del dipendente e delle particolari funzioni o compiti che allo stesso sono attribuiti. Appartengono a questa categoria, ad esempio, le disposizioni relative alla partecipazione ad associazioni ed altre organizzazioni.

b) disposizioni volte a confermare, anche attraverso la concreta attività del singolo dipendente, l’imparzialità della pubblica amministrazione e ciò sotto un duplica aspetto:

Ÿ        con riferimento alle modalità di esplicazione della propria prestazione lavorativa  (ad esempio, obblighi di astensione, imparzialità);

Ÿ        con riferimento alla salvaguardia della propria indipendenza e trasparenza (ad esempio, disposizioni relative a regali ed altre utilità e quelle relative alle attività collaterali);

c) disposizioni che regolano il corretto svolgimento della prestazione lavorativa, rendendola coerente con il principio di buon andamento (ad esempio, disposizioni relative ai rapporti con il pubblico e agli obblighi connessi alla valutazione dei risultati);

d) infine, disposizioni che regolano il corretto utilizzo, da parte del dipendente, sia dei beni della pubblica amministrazione sia della qualifica rivestita presso la medesima.

 

Come è dato osservare, tutte le disposizioni sopra menzionate tendono a porsi come concrete attuazioni dei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento (art. 97 Cost.) e di disciplina e onore nell’assolvimento dei propri compiti (art. 54, comma 2 Cost.).

 

 

3.3 La natura giuridica dei codici etici

Anche per la trattazione di questo profilo prenderò come base di analisi il codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, tenendo peraltro sempre presente che le considerazioni che andrò a svolgere valgono, si ribadisce, anche per i codici etici delle singole Authorities.

Come si è detto, è l’art. 58 bis del D.lgs. n. 29/1993 la disposizione sulla quale si fonda il potere di adozione del codice di comportamento: quest’ultimo viene adottato sentite le organizzazioni sindacali rappresentative e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale; una copia viene consegnata al dipendente all’atto dell’assunzione in servizio.

Nonostante la previsione a livello legislativo del codice e le forme assicurate alla sua pubblicità, parte della dottrina afferma che esso (al pari dei codici etici delle singole Autorità amministrative indipendenti) non appartiene alle fonti (né tantomeno ha natura regolamentare), né ha forza di imporsi immediatamente al comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, regolandone le azioni e stabilendo le sanzioni per l’inosservanza delle proprie norme, nonostante l’impegno a rispettarlo assunto dai dipendenti stessi all’atto dell’assunzione in servizio.

Parte della dottrina[18], in particolare, sottolinea come il codice di comportamento non abbia una sua rilevanza esterna e non possa essere oggetto di impugnazione autonoma ove il contratto non si sia attenuto ad esso, né tale forza l’acquista per il previsto obbligo di consegna al dipendente al momento dell’assunzione, essendo la forma di pubblicità di cui all’art. 7 St. tipica.

Secondo siffatta tesi, il codice de quo potrebbe essere considerato solo come indice dell’autolimitazione del potere disciplinare della pubblica amministrazione anche se per l’ampiezza dei principi in esso enunciati sarebbe poi facile farvi rientrare qualsiasi previsione.

Infine, il codice di comportamento ha certamente un suo valore come strumento di interpretazione di altre disposizioni legislative in materia e, infatti, la Cassazione ha affermato che, per individuare quegli atti contrari ai doveri d’ufficio che sono elemento costitutivo del delitto di corruzione ex art. 319 c.p., è consentito attingere dal codice di comportamento dei pubblici dipendenti.

Il nuovo testo dell’art. 58 bis del D.lgs. n. 29/1993 (come introdotto dall’art. 27 del D.lgs. 31 marzo 1998 n. 80), inoltre, tende a chiarire l’efficacia del codice di comportamento, sostanzialmente evidenziandone i limiti.

In tal senso, risulta di particolare rilievo il comma 3 dell’art. 58 bis, laddove si manifesta l’esigenza di un coordinamento dei principi propri del codice di comportamento “con le previsioni contrattuali in materia di responsabilità disciplinare”.

In buona sostanza, si può affermare che il codice di condotta dei pubblici dipendenti, così come, in linea generale, i codici etici adottati dalle singole Autorità amministrative indipendenti, costituiscono un testo di riferimento volto a rendere omogenea la platea dei doveri posti a carico dei dipendenti di pubbliche amministrazioni (nonché dei componenti e dei dipendenti delle singole Autorità amministrative indipendenti), sia nello svolgimento della prestazione lavorativa, sia nell’ambito delle relazioni sociali e ciò indipendentemente dal tipo di amministrazione pubblica costituente datore di lavoro.

Così come afferma l’art. 1 del decreto in esame, i principi e i contenuti del codice costituiscono “segnalazioni esemplificative degli obblighi di diligenza, lealtà, imparzialità, che qualificano il corretto svolgimento della prestazione lavorativa”.

Ciò significa, dunque, che gli illeciti disciplinari di volta in volta previsti – e che la legge attribuisce alla contrattazione collettiva – non possono essere cristallizzati, nel senso di tipizzati, con le disposizioni del codice, ma, posti dei criteri e/o principi di ordine generale, dovranno trovare delle specificazioni nelle singole amministrazioni in cui vengono adottati.

Per quanto concerne specificamente i codici etici delle singole Autorità amministrative indipendenti, è interessante notare come tutti facciano riferimento alla necessità della loro adozione stante la peculiarità e la “delicatezza” del settore nel quale intervengono.

Come già detto, infatti, nel nostro ordinamento - come anche in tutti gli altri dove sono previste - le Autorità amministrative indipendenti si caratterizzano soprattutto - e da ciò derivano le peculiarità che sono loro proprie - per l’essere preposte, con pienezza di compiti e poteri, a settori c.d. “sensibili” in quanto attinenti a diritti fondamentali della persona che assurgono a valori costituzionali.

Molto interessante, sotto tale profilo, il codice etico dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas, il cui art. 3, al primo comma, afferma espressamente che “le disposizioni del presente codice individuano i principi guida del corretto comportamento dei Componenti del Collegio e dei dipendenti dell’Autorità, tenendo conto delle sue peculiari funzioni che richiedono una privilegiata accentuazione rispetto ai valori in genere assunti dall’etica pubblica, dei canoni dell’imparzialità, dell’indipendenza, della riservatezza e della trasparenza”.

Analoga previsione è presente nel codice etico dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, laddove, in quello che può essere considerato una sorta di preambolo, l’Autorità giustifica l’adozione di un codice etico sulla base del fatto che “l’attività dell’Autorità è volta alla soluzione di questioni di particolare delicatezza e coinvolge rilevanti interessi economici di soggetti operanti nel settore delle comunicazioni”.

Anche nel “preambolo” del codice etico adottato dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato si afferma che la definizione di criteri generali è avvenuta “tenendo presenti le caratteristiche peculiari dell’Autorità, amministrazione indipendente a cui è affidato il perseguimento di uno specifico interesse di carattere generale e costituzionalmente garantito, la tutela della concorrenza, in posizione di assoluta terzietà ed imparzialità. L’imparzialità, la riservatezza, la correttezza nei rapporti con soggetti interessati a qualunque titolo all’attività svolta dall’Autorità costituiscono quindi requisiti indispensabili per la particolare posizione degli appartenenti all’Autorità e per lo svolgimento delle loro funzioni”.

Se questa è l’esatta collocazione del codice di comportamento (e, in linea generale, si ribadisce, di tutti i codici etici) - un testo concordato tra parti contrattuali da valere per l’individuazione dei doveri del pubblico dipendente e delle conseguenti violazioni -, sembra essere di difficile applicazione quanto previsto dal sesto comma dell’art. 58 bis in esame, il quale affida ai “dirigenti responsabili di ciascuna struttura” la vigilanza “sull’applicazione dei codici”.

Anche l’ambigua formulazione di tale norma sembra essere, peraltro, una conferma dell’incertezza in ordine alla natura del codice.

Infatti, la norma non richiede, letteralmente, la vigilanza sul rispetto delle disposizioni del codice, cosa che la renderebbe, appunto, di difficile applicazione attesa la necessità di disposizioni contrattuali in materia disciplinare, bensì la vigilanza “sull’applicazione del codice”, ovvero sulla conformazione a tale codice della disciplina vigente nell’ambito di una determinata amministrazione relativamente ai doveri dei propri dipendenti.

Analoghe previsioni sono contenute nei codici etici delle singole Autorità, laddove si prevede sempre la vigilanza di un determinato soggetto - designato dalla stessa Autorità per la sua particolare posizione di indipendenza nonché capacità professionali  - sull’”applicazione del codice”[19].

Viene peraltro sempre specificato che la predetta vigilanza sull’applicazione del codice etico è altresì finalizzata alla risoluzione di casi concreti.

Il sesto comma dell‘art. 58 bis, come detto, richiede la vigilanza “sull’applicazione del codice”, ovvero sulla conformazione a tale codice della disciplina (contrattuale e non) vigente nell’ambito di una determinata amministrazione relativamente ai doveri dei propri dipendenti.

Anche nel caso in cui ricorra questa seconda interpretazione, resta la difficoltà di concreta applicazione, attesa la sproporzione tra i limiti di vigilanza propri del dirigente della struttura e ciò che la norma richiederebbe.

A fronte di questa interpretazione, condotta sulla base dell’art. 58 bis, il comma 3 dell’art. 1 del decreto in esame afferma:

Ø     che le disposizioni del decreto medesimo “trovano applicazione in tutti i casi in cui non siano applicabili norme di legge o di regolamento o comunque per profili non decisamente disciplinati da leggi o regolamenti”;

Ø     che le disposizioni del codice possono essere “integrate e specificate dai codici adottati dalle singole amministrazioni”.

Come già detto, anche nei codici etici adottati dalle Autorità amministrative indipendenti viene quasi sempre espressamente affermato che i principi presenti in tali codici costituiscono specificazioni degli obblighi di comportamento imposti, su un piano più generale, ai dipendenti pubblici.

Alla luce di tali disposizioni, sembrerebbe evidente lo sforzo di attribuire al codice di comportamento un’effettività maggiore di quella desumibile dall’art. 58 bis del D.lgs. n. 29: il codice costituirebbe, dunque, una disciplina convenzionale integrativa (e suppletiva) della legge e del regolamento, non derogabile (ma solo integrabile e specificabile) dai codici di settore, disciplina rispetto alla quale i contratti collettivi provvedono esclusivamente “al coordinamento con le previsioni in materia di responsabilità disciplinare”.

Nonostante quanto previsto dall’art. 1, comma 3 del codice in relazione alla propria efficacia, non sembra che tal lettura sia perfettamente coerente con l’art. 58 bis, che, viceversa, sembrerebbe porre al centro del sistema la contrattazione collettiva.

Ovviamente, è del tutto evidente che il discorso è diverso per quelle disposizioni del codice il cui mancato rispetto, al di là dei profili disciplinari, costituisce reato[20], tuttavia in questi casi la norma del codice appare a tutta evidenza superflua.

Alla luce delle considerazioni sopra esposte, mi sento di affermare che i codici etici adottati dalle singole Autorità indipendenti – lo stesso discorso può essere fatto per il codice di comportamento dei dipendenti pubblici – abbiano esclusivamente una rilevanza interna, di talchè non possono essere qualificati come vere e proprie fonti del diritto, diversamente da quanto abbiamo, invece, concluso con riferimento ai codici deontologici di cui al D.lgs. n. 196/2003.

Dalla lettura dell’art. 59 del D.lgs. n. 29/1993 emerge chiaramente come i codici di comportamento debbano esclusivamente definire i “doveri del dipendente”, mentre spetta ai contratti collettivi prevedere “la tipologia delle infrazioni e delle relative sanzioni”.

La previsione della loro allegazione ai contratti collettivi, per contro, non assume, a mio parere, alcun rilievo in ordine ad una loro possibile qualificazione in termini di fonti, atteso che l’efficacia dei contratti collettivi, non estesa alla generalità, è limitata a quanti, con l’iscrizione alle associazioni sindacali, hanno a queste conferito la rappresentanza dei propri interessi nella stipulazione dei contratti collettivi[21].

È come se, in un certo senso, le norme contenute nei codici etici delle singole amministrazioni costituissero il “presupposto” per applicare l’eventuale sanzione, definita, come detto, nei contratti collettivi.

Nonostante la predetta previsione, dunque, ritengo che i codici etici di cui trattasi abbiano e debbano avere soltanto una mera rilevanza interna.

 

 

 

3.4 I destinatari dei codici etici

Per quanto concerne il codice di comportamento dei dipendenti pubblici, il comma 1 dell’art. 58 bis individua come destinatari dello stesso tutti i dipendenti delle pubbliche amministrazioni.

Il comma 4 del medesimo articolo dispone, inoltre, che “per ciascuna magistratura e per l’Avvocatura dello Stato, gli organi delle associazioni di categoria adottano, entro il termine di centoventi giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, un codice etico che viene sottoposto all’adesione degli appartenenti alla magistratura interessata. Decorso inutilmente tale termine, il codice è adottato dall’organo di autogoverno”.

Alla luce delle disposizioni appena citate, sembrerebbe, dunque, potersi affermare che il codice di comportamento si applica a tutti i dipendenti delle pubbliche amministrazioni, salvo gli appartenenti alle magistrature e all’Avvocatura dello Stato, per i quali, attese le particolari esigenze di indipendenza costituzionalmente garantite, trova applicazione un diverso codice, definito “etico”, elaborato dall’associazione di categoria o, in difetto, dall’organo di autogoverno, con adesione degli interessati.

L’art. 1 del D.M. 28 novembre 2000 esclude, invece, dall’applicazione del codice in esame anche il personale militare, quello della polizia di Stato e il corpo di polizia penitenziaria.

Considerando la peculiarità del rapporto militare, ovvero la delicatezza dei compiti svolti dagli appartenenti alla polizia di Stato, può facilmente comprendersi la ratio della predetta esclusione.

Come può quindi rilevarsi, l’applicazione del codice di comportamento non è limitata espressamente al personale cosiddetto “contrattualizzato”, posto che non tutte le categorie escluse dalla disciplina contrattuale, ai sensi dell’art. 2, comma 4, del decreto 29/1993 sono altresì escluse dall’art. 1 del D.M. 28 novembre 2000.

Resta, pertanto, escluso da ogni previsione derogatoria il personale appartenente alla carriera diplomatica, alla carriera prefettizia e alle altre categorie indicate, nonché i professori universitari.

Laddove non si voglia ritenere che tali categorie restino escluse completamente da un quadro di riferimento dei propri doveri (né essendo previsto per esse un diverso codice etico), occorrerà ritenere che il codice di comportamento de quo valga a definire per gli appartenenti alle medesime, esemplificativamente, il quadro dei doveri, anche a fini disciplinari.

In mancanza di un codice ad hoc, peraltro, risulterebbe forse problematica l’applicazione di sanzioni disciplinari  per eventuali violazioni di regole di comportamento, le quali, come detto, non sarebbero espressamente stabilite in nessun codice e/o regolamento proprio di quel particolare settore dell’amministrazione o dell’Autorità.

Per quanto concerne i codici etici delle singole Autorità amministrative indipendenti, essi, analogamente a quanto detto in relazione al codice di comportamento dei pubblici dipendenti, contengono tutti una disposizione specifica sul loro ambito di applicazione, la quale prevede che essi si applichino a tutti i dipendenti, componenti e consulenti delle Autorità stesse[22].

3.5 I principi generali del rapporto di lavoro

Tanto il codice di comportamento dei pubblici dipendenti quanto i diversi codici etici delle Autorità amministrative indipendenti richiamano, sotto tale profilo, i generali principi costituzionali che regolano il rapporto di lavoro alle dipendenze di pubbliche amministrazioni.

Vengono quindi in luce:

§        i principi di imparzialità e di buon andamento, espressi dall’art. 97, comma 1, Cost., che connotano altresì il giusto affidamento che il cittadino deve riporre nell’attività svolta dalle diverse Autorità amministrative indipendenti e, in generale, nell’azione amministrativa;

§        il principio di esclusività del rapporto, espresso dall’art. 98, comma 1, Cost.;

§        il principio di svolgimento dei compiti inerenti alla funzione pubblica “con disciplina e onore” (principio analogo è presente nei codici etici delle Authorities), secondo quanto previsto dall’art. 54, comma 2, Cost.

Ulteriori specificazioni di tali principi sono costituite da quelle disposizioni volte ad evitare il conflitto di interessi tra il dipendente e l’amministrazione / Autorità di appartenenza (imponendo, conseguentemente, il dovere di astensione) ovvero volte ad evitare l’utilizzazione, a fini privati, di informazioni di cui si dispone in ragione del proprio ufficio.

Tali ultimi principi diventano forse ancora più significativi con riguardo alle Autorità amministrative indipendenti, se si considerano le peculiarità e la “sensibilità” dei settori in cui esse si trovano ad operare, fattori che, come detto, hanno proprio reso necessaria l’adozione di un codice etico.

Entrambe le ultime ipotesi sopra menzionate, tra l’altro, possono costituire reato: la prima in relazione all’art. 323 c.p. (abuso d’ufficio), la seconda in relazione all’art. 326 c.p. (rivelazione ed utilizzazione di segreti d’ufficio). 

 

 

 

3.6 I principi a presidio dell’imparzialità

Come in precedenza accennato, una delle più importanti funzioni svolte dai codici etici adottati dalle Autorità amministrative indipendenti consiste proprio nel garantire l’imparzialità e la terzietà delle stesse, soprattutto in considerazione, come già detto, della delicatezza e sensibilità dei settori in cui esse agiscono.

La predetta esigenza di garantire l’imparzialità e la terzietà delle Authorities viene, infatti, espressamente menzionata nei preamboli dei codici de quibus o, comunque, in altre disposizioni presenti al loro interno.

In ciascuno dei codici etici adottati dalle cinque Autorità amministrative indipendenti sopra menzionate è, pertanto, presente una disposizione ad hoc relativa, appunto, ai doveri di imparzialità, ai quali risultano strettamente legate le previsioni in ordine ai conflitti di interessi e conseguenti obblighi di astensione.

Ad esclusione del codice di comportamento dell’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, che contiene una assai sintetica disposizione in tal senso, prevedendo soltanto, all’art. 8, che “i componenti ed i dipendenti dell’Autorità nello svolgimento delle loro funzioni istituzionali agiranno in modo imparziale e non useranno trattamenti preferenziali ad alcun soggetto, pubblico o privato”, tutti gli altri codici etici dettano una disciplina più complessa in ordine al dovere di imparzialità, con una disposizione pressochè identica in ciascuno di essi.

Tutti gli altri codici, infatti, affermano, in primo luogo, il generale dovere del dipendente di operare con imparzialità, evitando trattamenti di favore, respingendo pressioni ed assumendo le proprie decisioni nella massima trasparenza.

In particolare, si stabilisce che, nello svolgimento dei suoi compiti, il dipendente non assume impegni, non dà indicazioni, né fa promesse o propone rassicurazioni in ordine a questioni che rientrano nelle competenze dell’Autorità; non partecipa ad incontri informali riguardanti questioni che rilevano ai fini delle attività dell’Autorità, se non espressamente autorizzato, e non discute con soggetti operanti nei settori di competenza dell’Autorità di procedimenti in corso presso la stessa Autorità se non in presenza almeno di un altro funzionario, mantiene altresì un comportamento imparziale in occasione di esami o concorso pubblici nonché in occasione di procedimenti di valutazione del personale o di trasferimenti.

Viene altresì previsto che il dipendenti eviti di assumere incarichi di rappresentanza in associazioni, fondazioni, altri uffici pubblici e partiti politici, qualora da ciò possano derivare obblighi, vincoli o aspettative tali da interferire con l’esercizio delle funzioni svolte dall’Autorità.

Per quanto concerne poi le situazioni di conflitto di interessi ed i conseguenti obblighi di astensione, i vari codici etici indicano una pluralità di casi in cui è posto a carico del dipendente l’obbligo di astensione, a cominciare da quelle attività o decisioni che possano coinvolgere, direttamente o indirettamente, interessi propri o di parenti (entro il secondo o quarto grado) o conviventi.

Oltre ai casi espressamente citati, viene prevista una norma “di chiusura” che dispone l’astensione anche in ogni altro caso in cui sussistano gravi ragioni di convenienza o opportunità.

Infine, i codici etici dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e dell’Autorità per l’energia elettrica ed il gas individuano altresì il soggetto competente a decidere sull’astensione (il responsabile dell’ufficio o dell‘unità)[23].

Atteso che né il codice etico del Garante privacy né quello dell’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici contengono alcuna previsione in ordine al soggetto competente a decidere sull’astensione nei casi di conflitto di interesse, si pone, ovviamente, il problema di chi possa svolgere siffatta funzione.

A tal proposito, ritengo che, probabilmente, la risposta sia da ricercare nell’organizzazione interna delle Autorità predette.

In ogni caso, benchè la lettura delle disposizioni sopra menzionate farebbe propendere per un’applicazione non automatica dell’astensione, essendo la sua necessità (o, meglio, la presenza di condizioni tali da richiederla) rimessa alla valutazione del responsabile dell’ufficio, sembra tuttavia più corretto ritenere, sul piano sistematico, rimessi a siffatta valutazione soltanto quei casi non definiti, in cui l’astensione risulta opportuna per gravi ragioni di opportunità o convenienza.

In favore di tale interpretazione si pone, in primo luogo, la specificità degli altri casi indicati dal codice; inoltre, il fatto che l’art. 323 c.p. prevede come elemento integratore del reato di abuso d’ufficio la condotta omissiva del pubblico ufficiale o dell’incaricato di pubblico servizio che non si sia astenuto, nello svolgimento delle funzioni o del servizio, “in presenza di un interesse proprio o di un prossimo congiunto o negli altri casi prescritti”.

Se è vero che una decisione del dirigente che esclude la ricorrenza dell’obbligo di astensione può essere valutata ai fini della sussistenza dell’elemento psicologico del reato, non sembra tuttavia possibile ritenere che, in presenza di un fatto-reato collegato al mancato rispetto dell’obbligo di astensione in casi determinati, possa rimettersi il tutto alla predetta decisione dirigenziale.

Al contrario, è possibile ritenere che proprio la casistica illustrata nei diversi codici etici possa essere utilizzata per integrare le ipotesi penalmente previste e sanzionate, in difetto di astensione, dall’art. 323 c.p.

 

 

 

3.7 Le conseguenze della violazione delle regole di comportamento prescritte dai codici etici

 

Qualora un dipendente violi una regola di comportamento stabilita nel codice etico dell’Autorità di appartenenza, la prima conseguenza immediata in cui questi può incorrere è l’inizio di un procedimento disciplinare a suo carico.

Occorre fin da subito rilevare come soltanto i codici etici dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, dell’Autorità per l’energia elettrica ed il gas e dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato contengano previsioni specifiche in ordine alle conseguenze di eventuali violazioni delle regole di condotta[24].

Anzi, soltanto il codice etico dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni parla espressamente di procedimento disciplinare, mentre gli altri due prevedono semplicemente che il soggetto preposto alla vigilanza sull’applicazione del codice possa proporre eventuali interventi qualora riscontri situazioni anomale da parte di qualche dipendente.

Peraltro, ritengo che, sebbene nei codici dell’Autorità per l’energia elettrica ed il gas e dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato non si parli espressamente di procedimento disciplinare, tale conseguenza sia implicita in caso di violazione di una regola etica da parte di un dipendente.

Inoltre, in tutti e tre i codici etici sopra menzionati emerge come i provvedimenti eventualmente emessi nei confronti del dipendente che ha violato una regola di condotta non vengano adottati soltanto dal responsabile dell’ufficio preposto alla vigilanza sull’applicazione del codice. Quest’ultimo, infatti, si avvale sempre della collaborazione di altri soggetti presenti all’interno dell’Autorità (ad esempio il Collegio dell’Autorità o la Direzione Amministrazione e personale).

Quest’ultima previsione appare sicuramente molto importante a garanzia del dipendente, atteso che non lascia rimessa alla discrezionalità di un solo soggetto - benchè scelto tra persone di “notoria indipendenza”- la scelta in ordine alle conseguenze sanzionatorie di un comportamento ritenuto contrario alle regole etiche.

Tale regola, inoltre, risponde altresì alle esigenze di imparzialità, trasparenza, correttezza che permeano tutti i codici etici de quibus.

Addirittura, nel codice etico dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni si prevede la costituzione di un organo ad hoc, il Comitato etico, “incaricato di valutare la corretta applicazione delle norme del presente codice e di proporre le soluzioni di casi concreti”; le eventuali decisioni, peraltro, vengono assunte dal Consiglio dell’Autorità, al quale il Comitato etico riferisce, “avvalendosi della collaborazione, tecnica e di documentazione, degli uffici dell’Autorità”.

 

Molto interessante notare come vi siano poi regole di comportamento la cui violazione presenta riflessi penali, stante il loro stretto legame con fatti costituenti reato o, comunque, ai limiti dell’illecito penale.

In tal senso, le disposizioni relative a “regali e altre utilità”[25], le quali proibiscono di ricevere regali o altre utilità se non di modico valore da soggetti operanti nei settori di competenza dell’Autorità, richiamano gli artt. 318 e 320 c.p. in tema di corruzione per atti d’ufficio, i quali puniscono il pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio “che, per compiere un atto del suo ufficio, riceve, per sé o per un terzo, in denaro od altra utilità, una retribuzione che non gli è dovuta, o ne accetta la promessa”.

In un’ipotesi di corruzione (impropria), l’illegittimità consiste, essenzialmente, nel fatto di percepire una retribuzione aggiuntiva, non prevista, per ciò che si è compiuto o si compirà in conformità dei propri doveri.

L’ordinamento, dunque, sanziona la corruzione impropria non perché intende tutelare il buon andamento della pubblica amministrazione, che, alla resa dei conti, non viene alterato, ma semplicemente perché si pretende che i soggetti qualificati si accontentino della retribuzione che ricevono regolarmente e non diano l’impressione di essere al servizio di privati disposti a retribuirli in aggiunta.

Altre disposizioni dei codici etici che presentano riflessi penali sono quelle relative al “comportamento nella vita sociale”[26], le quali mirano ad impedire il crearsi di situazioni ambigue nelle quali il dipendente, ostentando la propria posizione e funzione svolta all’interno dell’Autorità, tende ad ottenere utilità che non gli spettano o, comunque, a creare un clima “particolare” che può nuocere all’immagine dell’Autorità di appartenenza.

È evidente come la fattispecie predetta possa anche arrivare a costituire il grave delitto di concussione, previsto dall’art. 317 c.p., il quale punisce il pubblico ufficiale o l’incaricato di pubblico servizio “che, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, costringe o induce taluno a dare o a promettere, a lui o ad un terzo, denaro od altra utilità”.

L’ostentare la posizione ricoperta nell’ambito dell’Autorità ben può essere volto a sviluppare nel soggetto passivo quel metus publicae potestatis che costituisce elemento indefettibile della concussione, unitamente alla percezione indebita di un’utilità altrimenti non spettante.

Nell’ambito delle disposizioni relative ai “principi generali di comportamento”[27], poi, ve ne sono alcune che richiamano il reato di peculato, previsto  dall’art. 314 c.p.

Mi riferisco a quelle norme che proibiscono - o, comunque, limitano ai casi di “assoluta necessità” - al dipendente di utilizzare, per interessi o fini privati, beni e attrezzature di cui dispongono per ragioni di ufficio, ovvero impongono allo stesso di “giustificarne l’uso come conforme al corretto esercizio della propria attività professionale, evitando sprechi ed impieghi inefficienti degli stessi”.

Viene in rilievo, in particolare, quella forma di peculato detta peculato d’uso (art. 314, comma 2, c.p.), che sussiste allorchè un soggetto “ha agito al solo scopo di fare uso momentaneo della cosa, e questa dopo l’uso momentaneo è stata immediatamente restituita”.

Nell’ambito dei reati contro la pubblica amministrazione, ipotesi molto frequenti in cui è stato configurato il peculato d’uso riguardano l’utilizzo, per finalità personali, del telefono o dell’apparecchio telefax dell’ufficio.

Ed infatti, ad esempio, il codice etico del Garante privacy espressamente menziona proprio le apparecchiature telefoniche, le fotocopiatrici e gli elaboratori al fine di limitarne l’uso per ragioni personali ai soli casi di “assoluta necessità”.

 

A prescindere dalle conseguenze “immediate” fin qui illustrate, disposte a carico del singolo dipendente che non ha rispettato una regola di comportamento, ritengo che la violazione delle norme contenute nei codici etici abbia altresì conseguenze sull’immagine complessiva dell’Autorità.

Tale assunto si ricava già dalle stesse disposizioni dei codici etici sul conflitto di interessi, laddove impongono al dipendente l’obbligo di astensione “anche nel caso in cui, pur non essendovi un effettivo conflitto di interessi, la partecipazione del dipendente all’adozione della decisione o all’attività possa ingenerare sfiducia nell’indipendenza e nell’imparzialità dell’Autorità”.

Quest’ultima previsione risulta ancor più importante se riferita ad un’Autorità amministrativa indipendente, la quale, come detto, svolge funzioni assai rilevanti in settori particolarmente sensibili dell’ordinamento, funzioni che, appunto, hanno reso necessaria proprio la posizione di imparzialità, terzietà ed indipendenza che necessariamente caratterizza ciascuna Autorità amministrativa indipendente.

Come ho già avuto modo di rilevare, il sistema giuridico ha espresso l’esigenza di configurare, per alcuni diritti fondamentali della persona (come la libertà di manifestazione del pensiero, la libertà di iniziativa economica, lo spazio di libertà dell’individuo come diritto alla privacy) una forma rafforzata di tutela e di vigilanza, affidata ad organismi indipendenti e la natura degli interessi tutelati costituisce proprio la fonte di legittimazione di tali Autorità nonchè la ragione che ne giustifica la sottrazione alla tradizionale conformazione della pubblica amministrazione.

Appare, pertanto, ictu oculi evidente il diritto e la pretesa di ciascun cittadino di nutrire una grande fiducia nella serietà ed indipendenza di un’Autorità che agisce in settori così fondamentali della vita, ciascuno dei quali, come detto, coinvolge diritti fondamentali della persona.

Alla luce delle considerazioni sopra svolte, possiamo addirittura affermare che, sotto tale profilo, i codici etici delle singole Autorità amministrative indipendenti possono costituire un importante strumento di “comunicazione” dell’Autorità, in particolare con funzioni di integrazione simbolica.

Com’è noto, infatti, la comunicazione di integrazione simbolica mira a rafforzare l’identità dell’istituzione che la promuove e a veicolarne i valori caratterizzanti, mediante iniziative esplicitamente indirizzate a promuovere specifici valori, atteggiamenti e comportamenti sociali e quindi anche, in alcuni casi, a rendere più produttiva l’attività dell’ente.

Le considerazioni che ho prima svolto in ordine alla necessità del rispetto delle norme deontologiche anche al fine di non generare sfiducia nei cittadino nei confronti dell’Autorità, ben evidenziano come i codici etici possano avere anche la predetta funzione di integrazione simbolica.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Osservazioni conclusive

Dopo aver esposto gli aspetti e le caratteristiche principali del fenomeno dei codici di comportamento delle Autorità amministrative indipendenti (sotto i due profili del fronte “esterno” e del fronte “interno”), mi sembra a questo punto opportuno riprendere sinteticamente le principali problematiche che via via sono emerse nel corso della trattazione.

Gli aspetti che, a mio parere, risultano ancora oggi più problematici e dibattuti sono essenzialmente tre.

In primo luogo, viene in rilievo la questione concernente la “ragione” sottesa all’adozione dei codici in esame da parte delle singole Autorità amministrative indipendenti.

Più volte ho fatto riferimento alla “sensibilità” dei settori in cui operano le Autorità amministrative indipendenti al fine di giustificare la loro peculiare posizione di terzietà, imparzialità ed indipendenza, nonché l’adozione, da parte delle stesse, di propri codici di comportamento.

A tal proposito, ricordo che la predetta giustificazione – legata, appunto, essenzialmente, alla delicatezza dei settori in cui agiscono le Authorities – è espressamente menzionata nei codici etici dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas, dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni nonchè dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato.

Peraltro, a mio avviso sono altresì individuabili dei motivi ulteriori, per così dire di “opportunità politica” in virtù dei quali si è giunti all’adozione dei codici delle Autorità amministrative indipendenti.

Mi riferisco a quella che ho chiamato “integrazione simbolica”, con ciò intendendo quella forma di “comunicazione” che mira a rafforzare l’identità di un’istituzione ed a veicolarne i valori caratterizzanti, mediante iniziative esplicitamente indirizzate a promuovere specifici valori, atteggiamenti e comportamenti sociali e, quindi, in alcuni casi, a rendere altresì più produttiva l’attività dell’ente.

Rapportando tale discorso ai codici etici delle Autorità indipendenti, possiamo concludere che scopo degli stessi è anche quello di dimostrare che le Autorità, su mero “invito” del legislatore, hanno risposto all’appello e ciò per palesare e rafforzare la loro autonomia.

Il codice etico, infatti, rappresenta una comunicazione di neutralità, ma, prima ancora, di diversità.

Le Autorità si dotano di un codice diverso da quello dei dipendenti pubblici proprio per consolidare, in un certo senso, la loro posizione nell’ordinamento e per distinguersi – in considerazione della loro specialità – dalle altre pubbliche amministrazioni.

La circostanza che i codici de quibus abbiano anche lo scopo di imporre e rafforzare l’immagine delle singole Autorità emerge chiaramente laddove sanzionano comportamenti anche solo per il fatto che gli stessi possono ingenerare sfiducia nell’indipendenza e nell’imparzialità dell’Autorità.

Altro aspetto decisamente problematico è quello riguardante quella fase della procedura di adozione dei codici deontologici, che prevede il coinvolgimento dei soggetti interessati.

A tal proposito, il vero problema è quello della individuazione dei soggetti realmente “rappresentativi” che possono accedere alla formazione dei codici.    

Come si è detto in precedenza, nel quadro delineato dal legislatore, una volta che l’Autorità abbia deciso di promuovere un codice, essa è chiamata, in primo luogo, a verificare quali soggetti abbiano titolo a partecipare alla sua elaborazione, facendo riferimento al principio di rappresentatività.

Ma chi sono davvero questi soggetti “rappresentativi”?

Siffatta scelta può risultare molto difficile, in particolare laddove non esistano organi esponenziali di una determinata categoria o questa sia di per sé difficilmente individuabile nei suoi confini.

E queste difficoltà di individuazione appaiono di non poco conto, soprattutto se si considera che tali soggetti partecipano attivamente alla elaborazione dei codici in esame,  anche scrivendo essi stessi le norme deontologiche.

Ed è forse anche per evitare “abusi” da parte dei predetti soggetti nella redazione del codice che si richiede necessariamente la partecipazione attiva di un organo incaricato di tutelare tutti gli interessi coinvolti, non potendosi appunto lasciare esclusivamente alle categorie dei relativi titolari il compito di “scriversi” le disposizioni che le riguardano, eventualmente non tenendo in debito conto gli interessi contrapposti delle altre categorie di soggetti coinvolte.

Da ultimo, la problematica forse maggiore che si pone ancora oggi relativamente ai codici di comportamento riguarda la loro collocazione nell’ambito delle fonti del diritto e, prima ancora, la stessa possibilità di configurarli quali vere e proprie fonti.

Come ho già avuto modo di rilevare, appare opportuno tenere distinti codici deontologici e codici etici, atteso che, a mio parere, soltanto con riferimento ai primi si può parlare di vere e proprie fonti del diritto.

Come si ricorderà, gli “indici” dai quali ho dedotto la mia qualificazione dei codici deontologici quali fonti del diritto – di rango primario - sono l’allegazione dei medesimi al Codice privacy (decreto legislativo e, dunque, fonte primaria), la loro funzione “integrativa” della legge, nonché la previsione in base alla quale la violazione delle norme in essi contenute costituisce violazione della legge medesima.

Non altrettanto, invece, secondo me, può dirsi per i codici etici, i quali, viceversa, mi appaiono più propriamente come una sorta di “normativa interna” delle singole Autorità, senza, dunque, poter essere considerati vere e proprie fonti del diritto.

La previsione della loro allegazione ai contratti collettivi, inoltre, non assume, a mio parere, alcun rilievo in ordine ad una loro possibile qualificazione in termini di fonti, atteso che, come detto, l’efficacia dei contratti collettivi, non estesa alla generalità, è limitata a quanti, con l’iscrizione alle associazioni sindacali, hanno a queste conferito la rappresentanza dei propri interessi nella stipulazione dei contratti collettivi[28].

 

 

 

 


[1]  Cfr. A. Predieri, L’erompere delle autorità amministrative indipendenti, Passigli, Firenze, 1997

[2]  Nell’ambito della letteratura in argomento, cfr., ad esempio, S. Cassese, C. Franchini (a cura di), I garanti delle regole, Bologna, 1996; M. Manetti, Poteri neutrali e Costituzione, Milano, Giuffrè, 1994; M. Manetti, Autorità indipendenti. Diritto costituzionale, in Enc. Giur., 1997; F. Merusi, Democrazia e autorità indipendenti, Bologna, Il Mulino, 2000; F. Merusi, M. Passaro, Le autorità indipendenti, Bologna, Il Mulino, 2003

[3] Ad esempio, Simoncini

[4]  Cfr. Provvedimento del 10 febbraio 2000 (Codici di deontologia e di buona condotta relativi ai dati personali utilizzati per finalità storiche, statistiche, di ricerca scientifica, di investigazioni difensive, e ai dati personali utilizzati da operatori sanitari e da istituzioni bancarie e finanziarie, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 46 del 25 febbraio 2000).

[5]  G. Buttarelli (Banche dati e tutela della riservatezza, Milano, Giuffrè, 1997, 511) sottolinea che in tali casi il Garante deve operare tale valutazione utilizzando come parametro non solo le disposizioni legislative o regolamentari in materia di dati personali, ma anche le altri comunque rilevanti.

[6]  Cfr. G. Busia, Commento all’art. 185, in AA.VV., Il codice della privacy, Le nuove leggi amministrative (commenti a prima lettura coordinati da Vittorio Italia), Giuffrè, Milano, 2004

[7]  Il riferimento è alla Convenzione n. 108 per la protezione delle persone in relazione al trattamento automatizzato dei dati a carattere personale, adottata a Strasburgo il 28 gennaio 1981, per questo comunemente definita “Convenzione di Strasburgo”.

[8]  Cfr. artt. 28 e 22 di tale direttiva

[9]  Cfr. artt. 29 e 30

[10]  Si veda la legge n. 127/2001, che, all’art. 1, comma 4, delegava il Governo ad emanare, previa acquisizione dei pareri delle Commissioni parlamentari competenti, un testo unico delle disposizioni in materia di tutela dei dati personali e di quelle connesse, coordinandovi le norme vigenti e apportando alle medesime le integrazioni e modificazioni necessarie al predetto coordinamento o per assicurarne la migliore attuazione. Nel frattempo, i testi unici si sono trasformati in “codici” (cfr. legge n. 229/2003 - legge di semplificazione 2001) e si è giunti all’approvazione del Codice privacy, che ha provveduto a recepire i contenuti della direttiva n. 58 del 2002.

[11]  Con il D.lgs. n. 467/2001, i codici di deontologia “speciali” avevano subito una notevole estensione: il relativo art. 20 ne prevedeva, infatti, un lungo elenco, che - se attuato nella sua integralità - avrebbe condotto a regolare un gran numero di settori particolarmente rilevanti.

[12]  art. 27, nonché considerando 61

[13]  Cfr. art. 6 del D.lgs. n. 281/1999

[14]  Artt. 7 e 10 del D.lgs. n. 281/1999, ora artt. 102, 106 e 108 del Codice privacy. Al riguardo, si rinvia a G. Busia, A. Cherchi, La privacy negli enti locali, Ed. Il Sole 24 ore, Milano, 2001, part. 136 ss.

[15]  Cfr. art. 20 del D.lgs. n. 467/2001

[16]  Cfr. art. 12 Codice privacy

[17] Introdotto dall’art. 26 del D.lgs. n. 546/1993

[18] Cfr. M. J. Vaccaro, Note a margine dei codici di comportamento nel pubblico impiego, pubblicato su www.studiocelentano.it

[19]  Cfr. art. 11 codice etico dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni; art. 12 codice etico Autorità Garante della concorrenza e del mercato; art. 12 codice etico dell’Autorità per l’energia elettrica ed il gas

[20]  Si veda, ad esempio, l’art. 10, comma 3 del decreto

[21] Cfr. Cass. civ. sez. lav., 26 marzo 1997, n. 2665, in Orient. Giur. Lav., 1997, 281

[22]  Cfr. art. 2 codice etico dell’Autorità per l’energia elettrica ed il gas; art. 1 codice etico dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni; art. 2 codice etico dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato; art. 1 codice di comportamento dell’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici; art. 1 codice etico del Garante per la protezione dei dati personali.

[23]  Artt. 5-6 codice etico dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato; artt. 5-7-11 codice etico dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni; artt. 5-6 codice etico dell’Autorità per l’energia elettrica ed il gas; artt. 3-6 codice etico del Garante privacy; artt. 4-8 codice di comportamento dell’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici

[24]  Cfr. art. 11 codice etico dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni; art. 12 codice etico dell’Autorità per l’energia elettrica ed il gas; art. 12 codice etico dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato.

[25]  Cfr. art. 9 codice etico dell’Autorità per l’energia elettrica ed il gas; art. 6 codice etico dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni; art. 9 codice etico dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato; art. 7 codice di comportamento dell’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici.

[26]  Cfr. art. 11 codice etico dell’Autorità per l’energia elettrica ed il gas; art. 4 codice etico dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni; art. 11 codice etico dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato; art. 2, ultimo comma, codice di comportamento dell’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici

[27]  Cfr. art. 4 codice etico dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato; art. 3 codice etico dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni; art. 4 codice etico dell’Autorità per l’energia elettrica ed il gas, art. 2, comma 4 codice di comportamento dell’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, art. 2, comma 4 codice etico del Garante privacy

[28] Cfr. Cass. civ. sez. lav., 26 marzo 1997, n. 2665, in Orient. Giur. Lav., 1997, 281